H5丨十四五，山西这样开局

(25)辞海编辑委员会：《辞海》，上海辞书出版社1979年版，第3653页。

基于此，规范维度的宪法解释被视为中国宪法学方法体系的核心，从而在宪法秩序中为概念体系与原理体系确立根本的规范遵循。一般而言，围绕它的学术建构应当在学科体系、学术体系与话语体系的分析框架中展开。

彼时，普鲁士传教士郭实腊主编的《东西洋考每月统记传》中分别以国例与律例二词对译葡萄牙1821年宪法与法国共和八年宪法。与其他学科相似，宪法学的方法体系，是推动宪法学生成、发展与成熟的各种研究方法，进行类型划分而形成的内在逻辑统一的整体。（二）历史是识别宪法学知识体系自主性的根本依据中国宪法学自主知识体系的建构目标突出了对于知识体系自主性的关切。一般而言，哲学社会科学的学术体系包括知识、理论与方法等结构性要素。在我国，宪法学话语体系不仅发挥着对内引领思想理论、公共舆论和社会意识形态，凝聚社会共识的重要任务，而且担负着对外提升中国宪法学的国际话语权，参与全球治理的重要功能。

新中国成立以来，宪法学话语建设受到了学界的重视，逐渐形成了以社会主义为内核的自主话语体系。无论哪一方面，历史都是识别宪法学知识体系自主性的出发点与基本依据。实际上，行政处罚不仅仅是一种制裁措施，还有纠正违法行为的重要目的，具备教育和预防的功能。

(54)为了与《行政强制法》在加处罚款内容上保持一致，新《行政处罚法》第72条第1项添加了加处罚款的数额不得超出罚款的数额。(45)参照前文按日连续处罚行政过程的四阶段理论，理想状态下的行政过程应为：准备阶段(包括首次罚款、责令改正、拒不改正)—作出阶段(按日连续处罚)—执行阶段(加处罚款)—救济阶段(行政复议、诉讼)。如果行政行为的效力仅停留在行政内部领域，并未对公民、法人或者其他组织的权利义务产生直接影响，则不具有可诉性。倘若被处罚人在收到责令改正的通知后，意识到自己的违法行为造成的不利影响，积极作出整改措施，应当认定其具备改正的主观责任意识，可以将之作为减免处罚的条件，如减少按日连续处罚的罚款数额。

此举不仅切断了程序的渐进性和衔接性，缺失程序正义，而且忽视了按日连续处罚与加处罚款之间的逻辑关联性，破坏行政行为链的完整性。只有主客观条件同时满足，拒不改正方能成立并可对排污者施以按日连续处罚。

此项举措既可以让被处罚人对裁定结果充分信服，也可以保证司法审判的居中性、公正性。但同时两者又有着严格的区分，并须分开加以判断(35)。尽管现行立法对按日连续处罚的法律属性未曾明示，但要求其按照行政处罚法的规定实施，彰显了按日连续处罚属于行政处罚的理论取向。很多企业畏于按日连续处罚的天价罚款，在被责令改正后，积极治理，及时改正违法行为，可见责令改正的补救功效。

就具体行政法律文书而言，每一个文种又有每一个文种的特殊要求，因此，制作行政法律文书时须特别注意正确适用行政法律规范作为依据并严格遵循法定的时限要求(36)。对于持续性环境违法行为，先作为‘一次进行处罚，并通知限期改正，届期仍未改正的，则视为违法者在限期改正期间持续违法，按日连续处罚，直至改正完成⑧，即首次受到罚款+责令改正+拒不改正+按日连续处罚。其次，这种依据关系决定了按日连续处罚的基础地位和加处罚款的执行地位。在同一宏观行政过程中，按日连续处罚的内容和效力及于后续的加处罚款，行政机关作出加处罚款时，直接以按日连续处罚为基础，将根据按日连续规则计算的罚款数额作为既定事实要件予以采纳。

具言之，微观行政过程中注重与行为类型相匹配的适法，尤其是结合新《行政处罚法》，从形式标准、实质标准、构成要件重新界定了按日连续处罚的行为属性，从本质上明确了按日连续处罚和加处罚款的不同之处，并在此基础上建议遵循分别执行的处理原则，分别制作法律文书以及计算罚款数额时区分计算原处罚行为的行政复议、诉讼期间。譬如因管理、经营、设备使用等存在问题导致超标排污，环保局责令立即改正具有合理性。

但是行政机关在执法过程中可能为了提高效率抑或为罚而罚，在按日连续处罚决定书里有的只表明了罚款总额，未曾说明连续处罚的规则。(26)笔者以为，将惩戒作为行政处罚的实质内涵，乃是为了强调劝诫与预防的法律效果。

令人振奋的是，新《行政处罚法》第33条规定：当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。(37)与此同时，处罚决定书也应当载明法定事项(譬如初次检查发现的环境违法行为及该行为的原处罚决定、拒不改正的违法事实和证据、按日连续处罚的起止时间和依据等)才能生效。(13)不少学者开始推崇行政过程论，任何一个完整的行政活动都是颇为复杂的连续过程，由若干环节(步骤)组成并分阶段进行。后者属于于法无据，等同于未告知，对当事人的程序性权利产生实质损害。(59)陈清秀：《行政罚法》，法律出版社2016年版，第74页。按日连续处罚不是传统意义上的行政罚款，而是在责令改正后拒不改正才启动的连续罚款，与加处罚款的规范模式非常相似，很容易让人误会按日连续处罚是加处罚款的另一种行政表达。

倘若相对人恶意拖延、逃避或拒不缴纳罚款，行政机关亦没有采取措施强制其履行义务，那么按日连续处罚仅仅是从书面上否定了相对人排污行为的合法性，而该处罚确定的罚款缴纳义务并未得到履行，也就达不到阻却违法排污行为的立法目的。(32)按照德国公法理论，我国大陆的行政处罚应属于基础性行为，执行罚应属于执行性行为，不是一种处罚，而是一种督促方法。

之所以将加处罚款作为常态化选择，原因有二：一是遵循间接强制优于直接强制原则。(48)当相对人不履行按日连续处罚确定的金钱给付义务时，行政机关面临多样化的执行措施。

(39)行政行为的不成立本质上应该是指行政行为尚未作出，不具备对外的效果意思，也不产生任何法律上的效果。其二，不应该用客观化的复查标准认定拒不改正。

(30)武汉市环境保护局与武汉高新热电有限责任公司再审复查与审判监督案，湖北省武汉市江汉区人民法院(2016)鄂0103行审1号行政裁定书。从法律设计上讲，按日连续处罚和加处罚款的决定均是载明相关事项的要式行政行为，但具体实践中问题有二：一是未依法制作处罚决定书和强制执行书。其一，应当考虑责令立即改正和改正期限是否合理。若按日连续处罚与加处罚款分属不同的合法性评价规则体系，这里按日连续处罚的合法性效力能否当然溯及加处罚款？若按日连续处罚合法，是否当然默认加处罚款亦合法，无须再作评判？加处罚款是否需要单独申请人民法院强制执行？另外，双倍执行连续罚款是否有违一事不再罚原则？若罚款数额超过被处罚人经济承受能力，后续出现执行不力的尴尬状况又当如何？是故，必须反思的是，应然层面下按日连续处罚与加处罚款的关系究竟如何？如不厘清，不仅容易忽略加处罚款作为行政强制执行的独立价值，同时也会陷入加处罚款可有可无的窘境，而且过分强调二者的承接性，会使加处罚款成为按日连续处罚逾期得不到履行的当然之选，从而丧失法定执行选择的多样性和灵活性。

(55)参见于立深：《〈行政强制法〉实施中若干争议问题的评析》，载《浙江社会科学》2012年第7期。也指引以为戒，即以过去的失败作为教训(25)。

(38)究其原因，程序瑕疵理念泛滥才是关键所在，将本属于无效的程序违法定性为程序瑕疵。其次，加处罚款的计算依据应当是生效的行政处罚决定。

在原罚款处罚、按日连续处罚与加处罚款的共存关系中，加处罚款既可以是逾期不缴纳原罚款的执行行为，也能够成为逾期不缴纳连续性罚款的执行行为。二是书中载明事项不合法定。

首先，按日连续处罚决定应当在原处罚决定之后作出。《行政复议法》第21条和《行政诉讼法》第56条规定了行政复议、行政诉讼期间不停止执行行政行为为原则、以停止执行为例外，赋予行政相对人对某一行政行为进行行政复议、行政诉讼的救济性权利。其二，在不同的行政语境中，按日连续处罚与加处罚款的行为范畴不同，应对两者加以区分。没有前者，必然没有后者的适用空间，且后者罚款数额是以前者罚款数额为计算基数。

选择关系，是指在同一宏观行政过程中行政机关在决定作出某一行为时存在着复数的选择，此时，这些行为之间就具有了选择关系。环境保护部环境监察有关负责人曾在《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》(以下简称《按日连续处罚办法》)解读中提道：按日连续处罚制度，即按照违法排污行为拒不改正的天数累计每天的处罚额度，违法时间越长，罚款数额越高，从而实现过罚相当，有效解决‘守法成本高、违法成本低的问题，达到督促违法行为及时改正的目的。

其次，正常情况下按日连续处罚的违法性应当为加处罚款所继承。(19)按日连续处罚与加处罚款作为两种不同的行政行为，应受各自行政行为法的约束与调整。

(15)有学者从行政过程论的视角出发，将现实行政过程划分为宏观行政过程与微观行政过程，前者是由复数行政行为构成的过程，分为标准阶段行为阶段执行阶段和救济阶段。如果排污者确已着手改正并为之努力而未收改正之效，不应视为拒不改正而武断地适用按日连续处罚。